一直以來，公民申辦護照採取有條件申請、公安機關審批發證的管理辦法，公民除提交居民身份證、戶口簿外，還需提交與出境事由相關的證明材料和所在工作單位或戶口所在地派出所出具的同意出國的證明。這種審批管理模式，在特定的歷史時期，為維護國家政治穩定和社會安定、維護正常的出入境秩序發揮了應有的作用。近年來，隨著我國改革開放和經濟建設的發展，我國在更大範圍和更深程度上參與國際經濟合作，國際間經貿、文化交流日益密切，公民出入境需求愈加突出。改革現行護照管理模式成為公安機關更好地為改革開放和經濟建設服務，為人民群眾服務的必然選擇。實行按需申領護照後，公民原則上只憑身份證、戶口簿即可到公安機關領取護照。
按需申領護照改革是2001年公安部召開的全國公安出入境管理工作會議上提出的「六項改革措施」之一，其中的四項，包括簡化赴港澳商務、旅遊手續，為我國際旅行社接待的外國旅遊團隊辦理口岸簽證，公民出國申請取消境外邀請函和簽發護照附發出境登記卡，在大的空港口岸設立中國公民專用通道等改革措施已經實現。「綠卡」制度的調研、修訂工作進展順利，草案逐步完善，已經基本成熟，待進一步修改完善後將在2003年前如期施行。會議確定的2005年前在全國大中城市實行公民按需申領護照的改革措施，也在按計畫進行中。目前，廣東的中山、順德、珠海、深圳、惠州等9個市，遼寧省撫順市、山東省淄博市，海南省瓊海市已進行了公民按需申領護照的試點，社會反響強烈。此次，公安部批准上海市作為公民按需申領護照的重要試點城市，原因在於上海是一個在國際上有重大影響的特大型城市，現有常住人口1300多萬，人口成分多樣，組織機構眾多，出境需求量大，情況比較複雜，在上海市進行試點並總結經驗，將對2005年前全國大中城市實行按需申領護照具有決定性的指導意義。上海市委、市政府把這項工作作為事關上海改革開放形象的大事加強領導，協調相關部門做了周密的部署，上海市公安局作了大量具體的準備工作，制定了切實可行的工作方案，目前各項工作已準備就緒。實行公民按需申領護照工作後，公安機關將加大科技投入，完善數據信息系統和工作機制，把大量繁雜的工作放在公安機關內部運行機制中解決，把便利帶給群眾。各級公安出入境管理部門在不斷簡化人民群眾辦理出境手續的同時，從維護國家安全和利益的角度出發，對少數重要部門、重點崗位和涉密人員的出境仍實行審批發證的管理方式。
公安部出入境管理局負責人表示，公安部將密切關注、指導上海市實行公民按需申領護照的試點工作，與此同時，還將在其他一些城市進一步進行試點，不斷總結經驗，完善工作機制。對於這項利國利民的改革措施，公安部將積極穩妥地推進，確保成功，如期完成在2005年前全國大中城市實行公民按需申領護照的工作目標。
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