摘要
据传，地方管理的养老金不久就将获准投资股市。由此，有关如何改革中国养老金系统的辩论愈演愈烈。然而，此类计划存在重大风险，且很可能要涉及建立一项中央集权式的投资机制。对是否允许中央掌控自身资金的问题上犹豫不决的地方政府而言，这项投资机制激起了愤怒情绪。
分析
近来，中国官员就改革该国养老金系统的辩论愈演愈烈。该国的国家养老金机构——全国社会保障基金——和中国证监会的官员多次发表声明指出，将允许养老金进入股市投资。与此同时，据媒体报道，目前已向国务院递交了一份提议，旨在允许地方养老金拿出大约30%的资产投资股市，并在年底前建立一个由中央管理的投资机构，用于管理养老金。但中国人力资源与社会保障部的一名发言人上月20日表示，近期并没有此类计划。
长期以来，中国的养老金一直因投资渠道有限而严重受限，其主要投资渠道是在中国银行低息存款以及有限购买本国债券。随着该国人口不断老龄化，养老金的低回报问题受到了越来越大的压力。官员们一直就如何最有效地改革养老金系统的问题进行辩论。辩论中提到将中国股市作为一种投资渠道，特别是对地方管理的资金而言。然而，由于中国股市当前反复无常，此类投资将极具风险。此外，制定改革方案的官僚机构在议事日程上各自独立，且具有竞争性。地方政府也不愿将这些资金的掌控权拱手让与一个中央集权式的投资机构。
中国当前的养老金结构
总的来讲，中国当前共有三种政府发起的强制性养老金制度，包括"基本养老保险"，系一项受地方政府管辖的全国性养老金计划，资金总额约为1.4万亿元人民币；"全国社会保障基金"，系一种旨在用高回报支付未来债务的战略性储备资金，总额约为8560亿元人民币；以及由中国各企业管理的养老金，总额约为3000亿元人民币。后两者现已允许投资资本市场，投资途径大多是发行债券和投资股市。截至2008年，在中国7.75亿人组成的劳动力大军中，约有40%的人已被纳入上述其中一项养老计划，没有被纳入的个人则被纳入最低生活保障体系。
根据当前的基本养老保险办法，资金被分为两类账户。就"社会账户"而言，地方政府和企业缴纳固定数额，其中部分资金来源于中央调拨资金。缴纳额由省一级决定，但平均约为总收入的20%。第二类账户是"个人账户"，即个人每月缴纳工资的8%。
目前有多个因素危及这个系统。首先，尽管全国社会保障基金回报率很可观，但其管理的养老金资产仅占一小部分。相反，基本养老保险中的绝大部分资金一直都很难实现资产保值。这些资金的年收益率仅有2%。计入通胀因素后(2011年的通胀率超过了5%，过去10年的平均通胀率为2.2%)，这笔资金的回报率通常都是负值。其次，中国的人口在快速老龄化。据一些评估结果显示，2015年后，中国每年年满65岁的人将超过800万。与此同时，该国出生率在持续下降。一些评估结果表明，到2050年，劳动者与退休人员的比例仅为2.5：1，而当前为9：1。该国现已在支持老年人的问题上面临诸多问题——导致这一问题的另一个因素是该国实行了30年之久的计划生育政策。在当前的养老金制度安排下，这些问题肯定会在近期更趋严重，特别是"基本养老保险"。
这些因素的综合作用导致地方管理的养老金不断出现赤字。据中国社会科学院去年12月20日公布的一份报告称，2011年，该国14个省及新疆一下属地区的企业缴纳部分养老金共出现679亿元人民币的缺口，而2010年的缺口还只有250亿元人民币。此后，中央政府通过补贴弥补资金缺口。但据预计，这一问题会更趋严重；据世界银行预测，地方管理资金缺口的规模将在2015年前达到1510亿元人民币。此外，随着中央政府寻求提高养老金覆盖率——特别是将外来务工人员和农村居民纳入养老金覆盖范围，以此提振国内消费并削减预防性储蓄规模，局势很可能会出现恶化。
再有，资金管理权力都已下放给地方。这意味着，每个基金的管理都不尽相同，且几乎没有监管，有关部门由此得以滥用资金。比如说，虽说社会账户名义上讲是雇佣方和地方政府缴纳的资金部分，但官员们通常会挪用个人账户储蓄，用以支付社会账户部分应缴纳的资金。此外，缺少监管也为腐败创造了机会，如陈良宇一案，陈的其中一项腐败罪名就是挪用上海的养老金。
进入股市的风险
在当前局面下，允许地方养老金进入资本市场是解决地方养老金缺口问题的一种潜在途径。全国社会保障基金已进入资本市场，其年回报率约为8%-10%。中国股票交易部门的官员也认为，如此大规模的投资基金进入股市会带来诸多好处。他们希望，此举将重振长期处于困境中的股市。
然而，此类做法存在多种风险。第一，有关资金很可能来自个人账户，由此会进一步挖空个人账户。第二，进入股市本身是有风险的，况且中国股市尤其又因诸多长期存在问题备受困扰，如投机行为普遍、金融监管松懈、证券公司风险控制能力差、对投资者保护不力、投资者信心不足以及上市公司资质差等。这些问题导致股市很脆弱，且经常出现大幅波动。即便地方养老金入市也未必能重振股市。人们由此怀疑，与当前局面相比，这个解决方法会损失掉更多资金。
还有就是政治问题。地方资金的管理当前下放给了全国的2000多个地方政府。地方政府也把这笔资金当作他们的主要收入来源。建议提到为投资资本市场建立框架，那将让中央政府拥有不受地方政府欢迎的影响力，由此会进一步损害地方的利益，还可能导致地方资金受限的问题更趋恶化。
养老金改革计划
当前就解决地方养老金投资的问题共有三大项计划。第一项计划是，让人力资源与社会保障部发挥主要股市投资者的作用，并让另外一个政府机构发挥委托管理的作用，与股票经纪公司和金融服务商进行合作。第二项计划是，全国社会保障基金充当全部投资的主要投资者和经纪人。第三项计划是，省级及其他地方政府与经纪公司共同选择基金经理。
虽然上述提议的有关具体细节还很模糊，但全国社会保障基金的投资计划很可能会被采纳。该基金历史悠久，因此在争取回报最大化方面比其它基金占有优势。再者，该基金是由中国人民银行、财政部和人力资源与社会保障部的利益攸关方共同管理的，因此最有可能联合各方利益，共同去完成解决中国隐现的养老金问题这一任务。与其它主权基金相比，全国社会保障基金满足国内利益的能力最强，因为该基金是投资中央政府各项倡议——其中包括投资基础设施项目、低端住房项目以及稳定国内资本市场——的一个主要资金来源。
全国社会保障基金拥有作为中央机构管理地方政府养老金的经验。2005年以来，该基金一直在管理中央政府的财政拨款。2011年1月，有传闻说，广东省已获批将1000亿元养老金委托全国社会保障基金进行投资管理。初期投资重点主要是固定收入资产，随后还将扩至高收益的债券、股票和共同基金。此举可能是在全国社会保障基金管理下、加大中央对地方养老金管理力度的一个试行项目。
但此举的成功之处也可能是其失败之处。如果该基金成功争取到所有参与方，并成为地方政府养老金在中央的主要管理机构，那该基金很可能在继续把重点放在长期收益、而非与政客个人兴趣有关的项目上面临新斗争。实际上，国家发改委批准的该基金旗下的与私募股权和信托有关的投资已加强了中央化管理，其投资目标也都是中央政府项目。再者，就连海外资产可能也越来越倾向于为海外大型国企的收购行为进行融资。因此，下一项主要任务就是努力将全国社会保障基金的资产重点放在支付2030年的养老金债务上。
