在浙江省丽水市景宁县九龙乡的一处深山，用石块垒成的高山梯田显得格外刺眼。这片约350亩的“耕地”是去年开发完成的，稀疏种植的油茶和花生目前尚无收成。
不过，当地政府似乎并不指望这些梯田有好收成，它们更大的价值在于能按一定比例转换为折抵指标，通过浙江省国土资源厅设立的统筹专户进行有偿调剂。
有偿调剂收入成为土地开发所在县市重要的财政收入来源，而折抵指标也为浙江杭州、宁波等耕地资源匮乏地区的快速工业化、城镇化提供用地保障。但这项在浙江推行12年之久的“折抵指标有偿调剂”政策开始面临极大考验。
高山上的“耕地”
从景宁县城出发，沿瓯江下行约55公里处，远远可见一片被开垦成梯田的山头。乘轮渡到瓯江对岸，再走约5公里的崎岖山路，便到达金山村。
高山梯田位于村庄上方的群山间。在村民的带领下，记者来到开垦现场，只见几个山头都改造成梯田状，一层层用石块堆叠而成，颇有气势。竖在山脚下的宣传牌显示，这是“浙江现代农业——油茶产业示范基地”，造林时间是今年2月，占地面积350亩。
金山村村民告诉《第一财经日报》记者，从去年春节后开始开垦，到今年2月份完工。
一份招标材料显示，景宁县对 2008~2009年度土地开发项目施工监理进行公开招标，建设规模约12000万元。以每亩1.5万元的价格折算的话，整个年度土地开发项目近8000 亩。
村民告诉记者，开垦出来的只能叫山地，由于缺水，玉米、番薯等农作物是没办法种植的。他说，一些地方原来还可以利用山泉水种植一季水稻，但造田要追求整齐，也被推掉了。
在景宁县城西南的梧桐乡林山村，一处山头刚被推平整理。“原来的松树和竹子有一人多高，现在白花花的生地能种什么呢？”63岁的林老伯反问道。
在他的指引下，记者来到林山村左上方的山间，一处面积更大的高山梯田呈现在眼前，据其估计有近100亩。这名老农说，不仅他们村里有砍林造地的，别的村庄也有，对面那座山头上“白云”状的东西，也是政府新造的“耕地”。
一道光秃秃的山岭在崇山峻岭中尤为醒目。一个特点是，这些开垦的耕地都处于远离乡镇的群山中。如果没有知情人带路，很难找到。
目前，林山村的年轻人大多数在外打工，小孩也接到景宁县城去读书，留下的都是中老年人。因此造成大片水田荒芜，林地杂草丛生。对于常年居住在山里的人来说，他们不明白的是，一边是大量荒芜的水田，一边又大费周章地毁林造地。
造地只为卖指标
这种大规模造地的运动，背后是地方政府的利益诉求。
长期以来，农业的发展非但无法带来地方财政收入的增长，而且还增加地方财政农业公共支出的负担。在地方政府眼里，开垦100亩“耕地”每年的农业产出远不如折合为“耕地”指标划算。
所谓“耕地”指标，官方的说法是“折抵指标”，指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。在浙江省，折抵指标最初起源于1998年6月浙江省政府颁布的一个旨在鼓励农村土地整理工作的文件。
“起初的动机是通过这一政策实行土地整理的资本化运作，解决县市政府缺乏土地整理激励的问题。”浙大公共管理学院副教授汪晖对本报记者表示。
据统计，1986年至1996年间浙江通过农村土地整理新增耕地只有12.93万亩，占同期新增耕地面积总量的17.3%。之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为土地整理新增耕地的成本远远高于土地开发。
为了推动农村土地整理工作，浙江省提出了五条鼓励政策，其中一条是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。
2000年，为破解建设用地供给与需求的区域不平衡性，浙江省开始允许折抵指标（含复垦指标）跨区域有偿调剂，从而构建了一个折抵指标市场，并在当年将“实行土地置换政策，积极推进土地整理”这一政策上升为地方性法规。
于是，有偿调剂收入便成为一些县市重要的财政收入来源，而发达地区则获得大量的建设用地指标。
2002年4月，浙江省委、省政府作出实施山海协作工程的重大战略决策。其用意是通过合作，推进发达地区的产业向欠发达地区梯度转移，实现全省区域协调发展。这其中有一个很重要的内容——土地资源代开发，即由丽水、衢州等多地地区为宁波、绍兴等市完成新增耕地指标。
以宁波为例，今年上半年全市已立项开工在建的开发造地项目共165 个，规划新垦造耕地4万余亩。但可利用耕地后备资源日益贫乏，耕地占补平衡矛盾十分突出。拓宽市外补充耕地成为一个重要渠道，该市国土部门多次赴丽水的景宁、松阳、龙泉等地进行协商，共签订市外调剂用地指标2万余亩。
“毁林造田”何时休
自2000年以来，折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升，交易价格也水涨船高。据汪晖调查，折抵指标的市场价格，从起初的1万元/亩左右，上升到2004年的3万~4万元/亩，2007年折抵指标价格已经达到7万~9万元/亩。现在显然不止这个价格。
同样由丽水市代管的龙泉市，从2007年起以综合开发低丘缓坡的名义，大规模实施山上造地工程。开发的新增“耕地”指标，由市里统筹，每亩指标可卖8万~10万元。
景宁县国土资源局副局长黄瑞璐对本报记者表示，这些山上的造地项目，将用于耕地“占补平衡”，但否认用于建设用地指标出售。此前当地坊间的说法是，景宁县政府领导在一次会议上要求国土部门2009完成财政收入2亿元。
但分析《景宁畲族自治县农村土地开发整理和建设用地复垦实施办法》不难发现，行政命令和利益分成把这些局委办绑在了一起。
假定一个土地开发面积100亩的项目，经省国土资源厅复核，按实际新增耕地面积，所在乡镇可获得每亩3000元的工作经费，也就是30万元，节省部分的30%可用于奖励参与土地开发的人员。此外，在乡镇（管理区）年度工作目标考核还将获奖0.5分。
参与的林业、农业、水利等部门也将获得每亩200~300元的工作经费。当然，收益最为丰厚的仍属国土资源部门，土地开发和土地整理项目按产生指标纯收益的15%安排给国土资源部门用于弥补工作经费。
根据当地政府规定，只能在荒山、荒坡、荒草地、火烧迹地、废弃园地、灾毁耕地等地方开垦耕地，且明确禁止在大于25度以上坡地和自然保护区内开垦。但在利益引诱下，一些地方政府部门不惜毁林造地。如此，若不严加监管，“毁林造田”现象将呈“前赴后继”之势。
