发表时间： 2007-06-01 22:33:29作者：
国务院安全生产委员会在往年基础上适当降低，并在年初公布，2007年“全国死亡总指标”相对指标即“亿元GDP生产事故死亡率”、“工矿商贸十万从业人员事故死亡率”、“道路交通万车死亡率”、“煤矿百万吨死亡率”指标分别是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是说，1亿元GDP可以以死 0.51人为代价，其他3个指标以此类推。
交通事故发生后，7天内算事故死亡，要占指标；而7天外不属事故死亡。交管部门就存在一个潜在愿望：即使人要死，也要尽一切力量拖过7天！
解密中国“死亡指标”体系
它的每次发布，都如同投下一颗“舆论炸弹”。
2007年的“舆论炸弹”，是被4月末公布的“北京市各类事故死亡人数控制指标”引爆的。这里的死亡人数已精确到个位——指标规定：北京各类事故死亡总人数应控制在1733人之内
。其中，交通肇事为1373人、火灾为33人、生产安全为196人。全市死亡总指标还会向各区分摊：例如，北京朝阳区今年“分到”的死亡指标为250人，而该区的火灾死亡指标为8人。
南方周末记者致电北京市消防局，其宣传部门的负责人称：指标是由公安部下达给北京市的。记者又从公安部获悉：“死亡指标”依据2004年颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》设立，涵盖全国各省(自治区、直辖市)、市、县，至今已实行3年。
每年年初，根据近几年的统计数据，国务院安全生产委员会要给出该年度的“安全生产总指标”，包括工矿商贸、火灾、公路交通、铁路交通、民航飞行等各类事故死亡人数的总和。而在这个“总指标”中，再分别给出各项事故的指标，并把不同的指标下放给各个系统。例如，2005年“全国工矿商贸企业事故死亡人数控制目标”为16263人；“金属、非金属矿事故、矿难的死亡人数控制指标”为2645人。
“总指标”确定后，安全生产委员会会按照“实际情况”，把这些指标发放给各省(自治区、直辖市及新疆建设兵团)。例如，中国第一产煤大省山西省，在2004年煤炭企业获得的“死亡指标”是495人。
各省以此类推，再把这些指标分解下放到各地(市)及省直属企业，而各市、县最终把指标下放到具体企业。例如，2004年山西省大同市获得死亡指标54人，分配给省属大同煤矿集团的指标是23人。
此间最关键的环节是：2007年的“全国死亡总指标”是如何算出来的？南方周末记者从国家安全监督管理总局了解到：指标分为“相对指标”与 “绝对指标”，相对指标即“亿元GDP生产事故死亡率”、“工矿商贸十万从业人员事故死亡率”、“道路交通万车死亡率”、“煤矿百万吨死亡率”，由国务院安全生产委员会在往年基础上适当降低，并在年初公布。2007年4个上述指标分别是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是说，1亿元 GDP可以以死0.51人为代价，其他3个指标以此类推。
而安监总局提供的一份材料表明：对各省下达的绝对指标源于该省前3年意外事故死亡人数总和的平均值，再加以“微调”——有一个较为复杂的公式，对此进行计算。但最重要的前提是：下一年的“死亡指标”一定少于上一年。
当然，也并非所有的地区、行业和单位都有死亡指标。一些省区对近年没有发生伤亡事故的地区、行业和企业实行“零指标”控制，“一个都不能少”。
完不成指标怎么办？
“死亡指标”诞生只有3年，但在中国“指标体系”中的地位一路飙升——2006年，被写入国家的“十一五规划”，是考察官员政绩最重要的依据之一。
陕西省一位交警支队队长告诉南方周末记者，每年交通事故死亡人数能否在指标数目之内，关系到整个支队的评优、评奖，关系到干部们的升迁和警察们的奖金。这个指标的重要，体现在其可以“一票否决”上。所以，除了“尽人力”外，大家还得“听天命”，祈求在自己的辖区少出点事、少死几个人。
“像交警系统和消防系统，年底往往是最紧张的时刻。”这位支队长称，“而对于已经超标的单位，只能‘想其他办法’。”
陕西《华商报》报道，该省安康市曾在其所辖的10个交警大队中开展“争优”活动，其中重要的一项是：当年交通事故死亡人数不能超过前三年的平均数。为达标，平利县大队出现了瞒报现象，该大队负责人因此被“双规”。
“天灾、人祸难以预料，如果分摊到最基层并规定得过于具体，会带来一些问题。”中国人民大学行政系主任毛寿龙说，“比如，北京朝阳区今年的交通事故死亡指标是6人，朝阳区交警队即使对本区车辆严格管理，对司机加强教育，但海淀区的司机到朝阳区撞死了人，那也要占朝阳区的指标。同理，朝阳区某人到海淀区扔下一个烟头，酿成火灾与人员伤亡，指标则要算在海淀头上。”
另有了解内情的人士称：交通事故发生后，7天内算事故死亡，要占指标；而7天外不属事故死亡。交管部门就存在一个潜在愿望：即使人要死，也要尽一切力量，至少能拖过7天！如果事故发生在12月末，为完成保证当年的指标，交管部门会全力抢救——拖到次年1月，就可以不占指标了。
“我们内部，尤其是基层，对这个指标也有些不同看法。”公安部一位不愿透露姓名的人士说。他指出，交通事故死亡人数有诸多偶然因素——比如伤员抢救时间、医疗机构的条件等。但现在的问题是，事故受害者的生命力是否“顽强”，都要和当地官员的“荣辱祸福”息息相关。
山西某退休矿长则向记者透露，他们每年年底的一项重要工作就是与主管部门“沟通”，争取多给几个指标——这样更容易完成任务。
由于死亡指标的存在，煤矿地区还形成了“周边产业”。有神通广大的人士，在矿难发生后，为遇难者安排异地火化、安抚家属“禁声”，确保遇难者不占用“死亡指标”，为矿主“消灾解难”。当然，此举收费不菲。
有实效的“必要之策”
“死亡指标的制定，可以说是中国政府的无奈之举。”毛寿龙说。
这位行政学专家介绍：在法制化比较完备的国家，可以通过法律严厉制裁安全事故的责任人。还可以对预防事故的安全标准作出法律规定，予以严格贯彻，因此并不需要具体的行政指标。但在中国——这个行政主导的社会管理体系中，一方面安全管理的责任都压在职能部门的官员身上；另一方面，官员对上级负责，考察官员政绩的标准需要尽量地详细。而最详细、最一目了然的统计方法就是数字，而且数字越具体，越容易考察。
对各方的质疑，负责制定指标的职能部门也有苦衷。“其实我们也知道，这个指标有不科学的地方。”公安部一位人士说，“但现在官员都以政绩为考核依据，定了指标，才能让他们更有动力。”
2006年的指标下达时引起争议，国家安监总局有关人士曾出面澄清。这位负责人称：不是下指标要死多少人，而是不能突破这个数。“死亡在中国现阶段不能回避，但要努力做到少死人，甚至不死人”。
而据国家安监总局局长李毅中称：实行这些指标后，全国事故总起数和死亡人数逐年下降。2005年，事故起数和死亡人数较之2004年，分别下降了10.7%和7.1%。其中有29个省份，事故起数和死亡人数控制在指标以内。
这种指标该不该下
数字靠得住吗？政府可以把“死亡指标”层层分解到省、市、县及企业的头上，但是下面报上来的数字，会不会是“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”？
编者按：中国的“安全生产控制指标”已历时三年，每每公布，旋即引发热烈讨论。“生命价值”与“现实绩效”之间的鸿沟是否难以跨越？请看正反双方的观点——
正方：指标有实效，不能因噎废食
国家安监总局工作人员：我们的经验是：“要想事故少，主要靠领导”。想真正让领导重视，就必须拿“硬指标”来要求。
中国人民大学教授、公共政策专家毛寿龙：说得直白些，如果让你当领导，为让下属官员真正重视安全，除了这个办法外，恐怕没有更好的代替方式。
某市安全工作联席会议总结：这个指标是考察干部的一个依据，但不是全部标准。平时的安全工作是否扎实、是否到位，也是对干部政绩重要的考察依据。
反方：冷酷、不公平、有造假可能
大连网友王玉霞：死亡指标将鲜活的生命用残酷的“死亡”两个字框住，且冰冷地界定了一个指标，让人觉得指标之内的就是该死的，可以免除事故者的责任；指标之外的就是不该死的，要严格追查惩办。这种简单化处理生死问题的办法，让人感到难以接受。
河北青年报评论：生命的可贵，就在于它的不可恢复性，我们必须报以足够的敬畏。因此，我们不能像完成生产任务追求经济效益一样，轻易地为“死亡”预订工作目标，而是要以一种“一个都不能少”的态度来对待生命。
网友“八方六合”：在数字指标的要求下，如果一位官员殚精竭虑，鞠躬尽瘁，费尽心血地做好安全工作，但难得天意垂青，意外频发；而另一单位领导平时麻痹大意，疏于职守，但承蒙上天眷顾，风平浪静。前者挨批甚至丢官，后者却被提拔嘉奖。难道官员荣辱，竟要仰仗“天意”？
记者莫林浩：从政府的安全生产管理模式中，我们看到这样一个逻辑链条：要想事故少，还得靠领导，要想靠领导，还得靠数字。问题是，数字靠得住吗？政府可以把“死亡指标”层层分解到省、市、县及企业的头上，但是下面报上来的数字，会不会是“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”？
没有指标压力如何激励官员
美国交通部在每年年初也会设定一个目标，把 交通事故死亡人数减少一定的百分比。但这只是一个目标，并不是一个数字指标，也不会把具体的数字下放到地方来作为任务。
“为获得拨款，美国交通安全官员有足够动力做好本职工作”
——专访美国交通部交通安全中心主管麦克尔·鲍德温
美国的高速公路占世界总里程的一半，连接了所有5万人以上的城市。美国也是世界上汽车最多、也最为普及的国家，全美登记在册的机动车超过2.5亿辆，基本上每人一台汽车。
三十多年来，美国汽车数量增长了3倍，而交通事故死亡率却下降了20%。从每年5万人下降至4万人。
每年，交通部会统计交通事故死亡人数的详细数字，在每年年初也会设定一个目标，把交通事故死亡人数减少一定的百分比。但这只是一个目标，并不是一个数字指标，也不会把具体的数字下放到地方来作为任务。如果有些州没有完成目标，就会检讨总结，找出原因，并不会有实质性的惩罚措施。
美国交通管理也遵循行政、立法、司法三权分立的原则，交通部作为政府的一部分，也要对国会负责，因为交通部的财政预算也需要国会拨款。
国会每年都会召开听证会，评估交通部的工作业绩，并有权随时了解和监督交通安全管理情况。如果认为某部门长期工作不力，就可能会撤换部门领导，甚至把该部门取消。因此，为了获得国会的认可和拨款，美国负责交通安全的官员们有足够动力做好本职工作。
交通事故发生后，7天内算事故死亡，要占指标；而7天外不属事故死亡。交管部门就存在一个潜在愿望：即使人要死，也要尽一切力量拖过7天！
解密中国“死亡指标”体系
它的每次发布，都如同投下一颗“舆论炸弹”。
2007年的“舆论炸弹”，是被4月末公布的“北京市各类事故死亡人数控制指标”引爆的。这里的死亡人数已精确到个位——指标规定：北京各类事故死亡总人数应控制在1733人之内
。其中，交通肇事为1373人、火灾为33人、生产安全为196人。全市死亡总指标还会向各区分摊：例如，北京朝阳区今年“分到”的死亡指标为250人，而该区的火灾死亡指标为8人。
南方周末记者致电北京市消防局，其宣传部门的负责人称：指标是由公安部下达给北京市的。记者又从公安部获悉：“死亡指标”依据2004年颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》设立，涵盖全国各省(自治区、直辖市)、市、县，至今已实行3年。
每年年初，根据近几年的统计数据，国务院安全生产委员会要给出该年度的“安全生产总指标”，包括工矿商贸、火灾、公路交通、铁路交通、民航飞行等各类事故死亡人数的总和。而在这个“总指标”中，再分别给出各项事故的指标，并把不同的指标下放给各个系统。例如，2005年“全国工矿商贸企业事故死亡人数控制目标”为16263人；“金属、非金属矿事故、矿难的死亡人数控制指标”为2645人。
“总指标”确定后，安全生产委员会会按照“实际情况”，把这些指标发放给各省(自治区、直辖市及新疆建设兵团)。例如，中国第一产煤大省山西省，在2004年煤炭企业获得的“死亡指标”是495人。
各省以此类推，再把这些指标分解下放到各地(市)及省直属企业，而各市、县最终把指标下放到具体企业。例如，2004年山西省大同市获得死亡指标54人，分配给省属大同煤矿集团的指标是23人。
此间最关键的环节是：2007年的“全国死亡总指标”是如何算出来的？南方周末记者从国家安全监督管理总局了解到：指标分为“相对指标”与 “绝对指标”，相对指标即“亿元GDP生产事故死亡率”、“工矿商贸十万从业人员事故死亡率”、“道路交通万车死亡率”、“煤矿百万吨死亡率”，由国务院安全生产委员会在往年基础上适当降低，并在年初公布。2007年4个上述指标分别是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是说，1亿元 GDP可以以死0.51人为代价，其他3个指标以此类推。
而安监总局提供的一份材料表明：对各省下达的绝对指标源于该省前3年意外事故死亡人数总和的平均值，再加以“微调”——有一个较为复杂的公式，对此进行计算。但最重要的前提是：下一年的“死亡指标”一定少于上一年。
当然，也并非所有的地区、行业和单位都有死亡指标。一些省区对近年没有发生伤亡事故的地区、行业和企业实行“零指标”控制，“一个都不能少”。
完不成指标怎么办？
“死亡指标”诞生只有3年，但在中国“指标体系”中的地位一路飙升——2006年，被写入国家的“十一五规划”，是考察官员政绩最重要的依据之一。
陕西省一位交警支队队长告诉南方周末记者，每年交通事故死亡人数能否在指标数目之内，关系到整个支队的评优、评奖，关系到干部们的升迁和警察们的奖金。这个指标的重要，体现在其可以“一票否决”上。所以，除了“尽人力”外，大家还得“听天命”，祈求在自己的辖区少出点事、少死几个人。
“像交警系统和消防系统，年底往往是最紧张的时刻。”这位支队长称，“而对于已经超标的单位，只能‘想其他办法’。”
陕西《华商报》报道，该省安康市曾在其所辖的10个交警大队中开展“争优”活动，其中重要的一项是：当年交通事故死亡人数不能超过前三年的平均数。为达标，平利县大队出现了瞒报现象，该大队负责人因此被“双规”。
“天灾、人祸难以预料，如果分摊到最基层并规定得过于具体，会带来一些问题。”中国人民大学行政系主任毛寿龙说，“比如，北京朝阳区今年的交通事故死亡指标是6人，朝阳区交警队即使对本区车辆严格管理，对司机加强教育，但海淀区的司机到朝阳区撞死了人，那也要占朝阳区的指标。同理，朝阳区某人到海淀区扔下一个烟头，酿成火灾与人员伤亡，指标则要算在海淀头上。”
另有了解内情的人士称：交通事故发生后，7天内算事故死亡，要占指标；而7天外不属事故死亡。交管部门就存在一个潜在愿望：即使人要死，也要尽一切力量，至少能拖过7天！如果事故发生在12月末，为完成保证当年的指标，交管部门会全力抢救——拖到次年1月，就可以不占指标了。
“我们内部，尤其是基层，对这个指标也有些不同看法。”公安部一位不愿透露姓名的人士说。他指出，交通事故死亡人数有诸多偶然因素——比如伤员抢救时间、医疗机构的条件等。但现在的问题是，事故受害者的生命力是否“顽强”，都要和当地官员的“荣辱祸福”息息相关。
山西某退休矿长则向记者透露，他们每年年底的一项重要工作就是与主管部门“沟通”，争取多给几个指标——这样更容易完成任务。
由于死亡指标的存在，煤矿地区还形成了“周边产业”。有神通广大的人士，在矿难发生后，为遇难者安排异地火化、安抚家属“禁声”，确保遇难者不占用“死亡指标”，为矿主“消灾解难”。当然，此举收费不菲。
有实效的“必要之策”
“死亡指标的制定，可以说是中国政府的无奈之举。”毛寿龙说。
这位行政学专家介绍：在法制化比较完备的国家，可以通过法律严厉制裁安全事故的责任人。还可以对预防事故的安全标准作出法律规定，予以严格贯彻，因此并不需要具体的行政指标。但在中国——这个行政主导的社会管理体系中，一方面安全管理的责任都压在职能部门的官员身上；另一方面，官员对上级负责，考察官员政绩的标准需要尽量地详细。而最详细、最一目了然的统计方法就是数字，而且数字越具体，越容易考察。
对各方的质疑，负责制定指标的职能部门也有苦衷。“其实我们也知道，这个指标有不科学的地方。”公安部一位人士说，“但现在官员都以政绩为考核依据，定了指标，才能让他们更有动力。”
2006年的指标下达时引起争议，国家安监总局有关人士曾出面澄清。这位负责人称：不是下指标要死多少人，而是不能突破这个数。“死亡在中国现阶段不能回避，但要努力做到少死人，甚至不死人”。
而据国家安监总局局长李毅中称：实行这些指标后，全国事故总起数和死亡人数逐年下降。2005年，事故起数和死亡人数较之2004年，分别下降了10.7%和7.1%。其中有29个省份，事故起数和死亡人数控制在指标以内。
这种指标该不该下
数字靠得住吗？政府可以把“死亡指标”层层分解到省、市、县及企业的头上，但是下面报上来的数字，会不会是“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”？
编者按：中国的“安全生产控制指标”已历时三年，每每公布，旋即引发热烈讨论。“生命价值”与“现实绩效”之间的鸿沟是否难以跨越？请看正反双方的观点——
正方：指标有实效，不能因噎废食
国家安监总局工作人员：我们的经验是：“要想事故少，主要靠领导”。想真正让领导重视，就必须拿“硬指标”来要求。
中国人民大学教授、公共政策专家毛寿龙：说得直白些，如果让你当领导，为让下属官员真正重视安全，除了这个办法外，恐怕没有更好的代替方式。
某市安全工作联席会议总结：这个指标是考察干部的一个依据，但不是全部标准。平时的安全工作是否扎实、是否到位，也是对干部政绩重要的考察依据。
反方：冷酷、不公平、有造假可能
大连网友王玉霞：死亡指标将鲜活的生命用残酷的“死亡”两个字框住，且冰冷地界定了一个指标，让人觉得指标之内的就是该死的，可以免除事故者的责任；指标之外的就是不该死的，要严格追查惩办。这种简单化处理生死问题的办法，让人感到难以接受。
河北青年报评论：生命的可贵，就在于它的不可恢复性，我们必须报以足够的敬畏。因此，我们不能像完成生产任务追求经济效益一样，轻易地为“死亡”预订工作目标，而是要以一种“一个都不能少”的态度来对待生命。
网友“八方六合”：在数字指标的要求下，如果一位官员殚精竭虑，鞠躬尽瘁，费尽心血地做好安全工作，但难得天意垂青，意外频发；而另一单位领导平时麻痹大意，疏于职守，但承蒙上天眷顾，风平浪静。前者挨批甚至丢官，后者却被提拔嘉奖。难道官员荣辱，竟要仰仗“天意”？
记者莫林浩：从政府的安全生产管理模式中，我们看到这样一个逻辑链条：要想事故少，还得靠领导，要想靠领导，还得靠数字。问题是，数字靠得住吗？政府可以把“死亡指标”层层分解到省、市、县及企业的头上，但是下面报上来的数字，会不会是“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”？
没有指标压力如何激励官员
美国交通部在每年年初也会设定一个目标，把 交通事故死亡人数减少一定的百分比。但这只是一个目标，并不是一个数字指标，也不会把具体的数字下放到地方来作为任务。
“为获得拨款，美国交通安全官员有足够动力做好本职工作”
——专访美国交通部交通安全中心主管麦克尔·鲍德温
美国的高速公路占世界总里程的一半，连接了所有5万人以上的城市。美国也是世界上汽车最多、也最为普及的国家，全美登记在册的机动车超过2.5亿辆，基本上每人一台汽车。
三十多年来，美国汽车数量增长了3倍，而交通事故死亡率却下降了20%。从每年5万人下降至4万人。
每年，交通部会统计交通事故死亡人数的详细数字，在每年年初也会设定一个目标，把交通事故死亡人数减少一定的百分比。但这只是一个目标，并不是一个数字指标，也不会把具体的数字下放到地方来作为任务。如果有些州没有完成目标，就会检讨总结，找出原因，并不会有实质性的惩罚措施。
美国交通管理也遵循行政、立法、司法三权分立的原则，交通部作为政府的一部分，也要对国会负责，因为交通部的财政预算也需要国会拨款。
国会每年都会召开听证会，评估交通部的工作业绩，并有权随时了解和监督交通安全管理情况。如果认为某部门长期工作不力，就可能会撤换部门领导，甚至把该部门取消。因此，为了获得国会的认可和拨款，美国负责交通安全的官员们有足够动力做好本职工作。
