清政府首先将乞丐编入地方保甲组织中，主要有四种办法：1.选立丐头为管束之人，2.查造丐户牌册，3.驱逐少壮乞丐，4.设立栖流所，安置老幼乞丐，禁止散处。
各县有管理乞丐之人，曰丐头。丐头本身也是乞丐，但他是官方指定的保甲长。其人选由栖止地段的民户保长推荐，也可由管辖地段的衙役指定。乞丐的保甲册牌，册名为“丐头循环册”，列有丐头姓名，管理乞丐人数、年龄、籍贯、体貌特征和栖身之所。这相当于今天的户籍手册。由于乞丐成员经常变动，所以在这个循环册上还须写明旧管几人，新收几人，开除几人，实有几人。
此外，册上还注明各坊乞丐只许在那些范围内行乞，不许硬索强讨，并不得走出指定行乞围，到别处乞讨滋事。另外册上还规定对乞丐的“考核办法”：近日有无为匪，丐头必须责令稽查，随时向地方政府管理人员禀报，如果某丐有不法行为，立即提丐头责问等。对于外来新丐，各坊不得容留，丐头必须报官，官方发口粮送回原籍。丐头循环册还须每月月终送县倒换。
清代对于少壮乞丐的管理办法是，不得入住栖流所，问明籍贯，报官送回原籍，送回原籍后，强迫他们劳动就业。
由于中国人多地少的结构性失业，加之灾害和战争造成的失业，成为流民和乞丐的主要来源。一部分失业人口前往城市谋生，造成城市人口的过快增长；一部分兼业手工业者在农业生产淡季时失业。
为了消除无业游民，晚清政府一方面继续采取一些传统赈抚政策，如发放“恩赏米石”，收养老弱病残等丧失劳动力者、设立粥厂，收留灾荒与战争性无业游民；另一方面，清政府采取了一些更具积极意义的措施。清末在“振兴实业”的口号下推广“工艺局”，就以解决流民问题为宗旨，“收养贫民，教以工艺”，为乞丐流民创造自食其力的条件。
中央及地方各级工艺局所的开办，改变了封建政府传统赈抚政策下的救济模式，使单纯的、临时性的救济向复合型的、长远性的教养模式转变。各级工艺局所的工食与经费是封建政府用于赈灾救济经费的转化。
虽然技术传习性质的工艺局使一部分原来在传统经济模式中的，隐性失业人口在手工业与机器工业的互补中实现了再就业，但无业游民问题的根本解决有赖于工业化的高度发展而创造更多的就业机会，形成的对劳动力的“拉”力。因此晚清的政府救助行为虽能在一定程度上缓解十分严重的无业游民问题，但难以从根本上予以解决。到了民国初年，城市的乞丐非但没减少，反而日渐增多。
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