美國總統川普（圖片來源：ROBERTO SCHMIDT/AFP via Getty Images)
2月21日，美國總統川普(特朗普)簽署《美國優先投資政策備忘錄》（America First Investment Policy，以下簡稱《備忘錄》），重點針對中國對美的各種投資，要點是美國優先、限制中國並在重要經濟領域對抗中國。可以說，這是從川普1.0以來延續至今對中美投資關係限制的集大成。這對在高新技術上仍然高度依賴美國的中國來說，當然是個沈重打擊。
《備忘錄》堵絕中國獲取美國技術資金的通道
備忘錄第1部分《原則和目標》直接點名中國，自從2019年開打貿易戰、世界產業鏈重組以來中國採取的所有變通方式全在限制之內：「某些外國對手，包括中華人民共和國(PRC)，系統地指導和促進對美國公司和資產的投資，以獲取尖端技術、知識產權和戰略產業的影響力。PRC以各種方式推行這些戰略，既有明顯的，也有隱蔽的，而且往往是通過第三國的合作公司或投資基金。其中包括：發起針對中國強迫技術轉讓、不公平許可及知識產權政策的301條款調查；宣布司法部中國計畫，以識別和起訴商業機密竊取、黑客攻擊和經濟間諜活動；……」
其中提到與中國的投資對等原則：「經濟安全就是國家安全。PRC不允許美國公司接管其關鍵基礎設施，美國也不應該允許PRC接管美國關鍵基礎設施。與PRC有關聯的投資者瞄準的是美國技術、食品供應、農田、礦產、自然資源、港口和航運碼頭等王牌資產。」
對中國投資美國的限制幾乎無所不包：「美國將使用所有必要的法律手段，包括美國外國投資委員會(CFIUS)，限制與中國有關聯的人士投資美國技術、關鍵基礎設施、醫療保健、農業、能源、原材料或其他戰略部門。」
值得關注的是，備忘錄不僅限制中國對美投資，還可能通過環境審查等措施進一步加大中國資本進入美國的難度，這將減少中國企業在美國資本市場（如納斯達克）的融資機會。
就以本總統令提到的「保護美國敏感設施附近的農田與房地產」來說，約在十餘年前，美國就已經開始注意這一較特殊的中國投資方向並採取措施加以限制。我曾在《中國「尋找糧食」與美國「農地安全」的碰撞》一文中分析過美國為何將中國大量購買農地上升到國家安全這個層面來認識。此後這種審查日趨嚴厲，據《華爾街日報》2024年11月2日的報導《美國擴大對軍事基地附近房地產交易的國安審查》，美國財政部從當年7月開始對此進行審查，並於11月初宣布新規定，將由美國外國投資委員會(簡稱CFIUS)審查在40個指定設施1英里範圍內以及其他27個設施100英里範圍內的房地產銷售。截止到2024年12月中旬，40個州出臺了215個議案，要限制外國實體在美國擁有土地，其中164個禁止或者限制中國公民購買或擁有某種形式的地產。
嚴格限制美國資本對華投資
《備忘錄》第一節重點是限制中國對美投資，第二節「政策」的J條款中則對美國對華投資進行限制：「此次審查將以2020年和2021年採取的措施為基礎，並考慮對美國在中國半導體、人工智慧、量子、生物技術、高超音速、航空航天、先進位造、定向能等領域的投資實施新的或擴大的限制，以及中國國家軍民融合戰略所涉及的其他領域」。美國資本習慣性地繞道投資中國被該條款預先堵死：「作為審查的一部分，本政府將考慮對私募股權、風險投資、綠地投資、企業擴張和公開交易證券投資等投資類型實施限制，投資來源包括養老基金、大學捐贈基金和其他有限合夥人投資者。美國大學早就應該停止通過投資決策支持外國對手，就像它們也應該停止向恐怖主義支持者提供大學入學資格一樣。」
也就是說，美國所有類型的資本，如果今後要去中國投資，基本都在限制之列，至於投資的行業限制，則在J條款中說得很清楚了。
美中兩國間直接投資形勢雪上加霜
自1980年代開始至2019年，美中經濟關係40年內建立了三個層面的關係：互為第一或第二大貿易夥伴、互為投資第一或第二大國、金融領域多層次合作。金融領域因為中國拒絕全面開放，只允許外國銀行在中國開辦有限的業務，從來是有限合作；美中貿易與相互投資自2019年美中貿易戰以來均呈下降趨勢，但貿易領域因為雙方各有依賴與利益關切，下降較少，直到2024年，美國還是中國第三大貿易夥伴，居東盟與歐盟之後，但雙方貿易總量下降不多，中國海關統計數據顯示，2018年中美雙邊貿易額為6335.2億美元、中國順差為3233.3億美元；2024年中美雙邊貿易額為6882.8億美元、中國順差為3610億美元——中國1萬億美元左右的貿易順差中，約有三分之一強來自美國。
但中美互相的直接投資急劇萎縮。據Statista的數據，中國對美直接投資已從2019年的388億美元高峰開始逐年下降，到2023年已降至280億美元，當年外國對美直接投資總額2270億美元，中國投資僅佔12.3%。
美國對華投資也在下降。據中國商務部統計，2020年美國對華直接投資為87億美元，佔當年中國外國在華直接投資1630億美元的5.3%。2023年，流入中國的年度外國直接投資總額約為1891.3億美元，僅有1.8%的大約34億美元來自美國，與2019年的140億美元相比，下降了75.7%。
《備忘錄》出臺之後，兩國間直接投資將會急劇下降。
《備忘錄》切斷了中國獲取美國尖端技術的渠道
毫無疑問，川普總統這份《備忘錄》，將對中國科技發展和產業升級產生多方面的深遠影響。
首先，缺乏外部技術輸入可能減緩中國在高端製造業和前沿科技的進展。美國是全球科技研發的領導者，川普備忘錄針對的領域，如技術、醫療保健、能源等，正是中國近年來通過海外投資快速升級的關鍵產業。限制中國資本進入將減少中國研究人員接觸尖端技術的機會，導致中國企業面臨技術瓶頸。目前，中國在半導體、AI演算法和高精度製造設備等領域，均高度依賴美國的技術生態系統。《備忘錄》的相關規定，其實就是切斷中國企業通過並購或直接投資獲取美國尖端技術和知識產權的管道，延緩了中國借道而達成的技術創新，在這些領域內的短期創新受挫。中國當然也可以這樣安慰自己：這種外部壓力可能促使國家和企業集中資源，加速「自主創新」戰略的實施。但加大研發的成本投入卻是必定的。
其次，美國的做法會起示範效應。《備忘錄》將中國描述為「系統性指導和促進對美國資產投資以獲取技術」的國家，這必然強化歐盟、日本、韓國等國對中國的警惕情緒。如果它們效仿美國，加強對中國投資的審查，則將進一步減少中國企業在全球技術合作和技術轉移過程中的機會，其結果是延緩中國產業升級，進一步削弱中國在全球價值鏈中的地位。
美國現在負債將近35萬億美元，在政治、經濟以及各種社會矛盾的尖銳衝突中上任的川普總統必須以解決內務為優先事項，《備忘錄》展示的就是這四年中美關係的基調：有限合作、高度防範、關鍵領域競爭。美國國務卿盧比奧日前公開發言說明瞭美國的現實考量：中國是一個全球大國，是世界第二大經濟體，軍事實力迅速增長，華盛頓必須與北京建立關係；但美國不會活在一個依賴中國的世界，以及由中國主宰的印太——這些，符合我在大選前對川普當選總統之後對華政策的預判。
