【看中國2013年07月15日訊】中國政府在過去一個多月密集出臺了一系列拯救國產奶粉的政策。作為組合拳的一部分，緊隨其後的則是對洋奶粉的高價格進行反壟斷調查。顯然，政府在整治奶粉市場的同時，還希望奶粉的價格能夠降下來。
「我可不願意上《新聞聯播》。」曹敬衡對南方週末記者苦笑著說。他是惠氏營養品（中國）有限公司（以下簡稱惠氏）的公關總監。
2013年7月8日晚，《新聞聯播》播放了以「反壟斷取得成效，惠氏等降價」為題的報導。報導中，曹敬衡重複了他那幾天不停地對媒體披露的降價信息和目的——降價是表明惠氏積極配合發改委調查，也是為廣大消費者提供優質價廉的商品。
2013年7月1日，國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）所屬的價格監督檢查與反壟斷局確認正在對合生元、多美滋、美讚臣、惠氏、雅培等多家奶粉企業進行價格反壟斷調查。調查的內容是上述奶粉企業涉嫌控制經銷商和零售商的銷售價格。
兩天後，惠氏第一個表示要對奶粉降價。惠氏下調了12款奶粉的出廠價格，平均降幅11%。截至2013年7月9日，多美滋、美素、美讚臣、明一、合生元和貝因美等外資奶粉廠商紛紛宣布將對產品降價。
為了避免降價行為正好坐實價格控制之嫌，外資奶粉公司們紛紛表示下調的只是出廠價。
多美滋公關總監鄒春義告訴南方週末記者，多美滋下調出廠價格之後，到終端市場上的奶粉價格下降會有一段時間。「我們沒法控制經銷商和零售商，但我們會跟他們溝通協商，希望他們幫忙，讓消費者盡早買到降價產品。」鄒春義說。
曹敬衡也表示，惠氏這次下發給經銷商和零售商的是降價溝通，不是降價通知。經銷商和零售商會根據自主定價策略進行降價。至於為什麼經銷商和零售商很快就下調價格，曹表示這是因為惠氏跟他們做了很多溝通。
雖然發改委這次的反壟斷大棒砸得很突然，但此前已有徵兆。6月份，工信部等各部委就已經牽頭出臺了一系列整頓國內奶粉行業的政策，試圖重塑消費者對國產奶粉的信心。政策之密集，令業內人士目不暇接。
拯救國產奶粉
「對我們做反壟斷調查的主要原因，是目前政府對於發展國產奶粉的大格局的需要。」一位要求匿名的外資奶粉公司中國區中層告訴南方週末記者。
過去一個多月以來，中國政府出臺了一系列拯救國產奶粉的政策。「太密集了，我們都有點學習不過來的感覺。」曹敬衡對南方週末記者說。
這些政策一方面是強調對奶粉質量的監管。如2013年5月31日，李克強總理主持召開國務院第10次常務會議，要求全力以赴打好提高嬰幼兒配方乳粉質量安全水平的攻堅戰，重塑消費者對國產乳粉的信心。
6月4日，中國工業和信息化部（以下簡稱工信部）下發《提高乳粉質量水平，提振社會消費信心行動方案》，決定自6月1日起將開展為期3個月（6月1日至8月31日）的嬰幼兒配方乳粉企業質量安全專項檢查。
6月5日，全國食品藥品安全和監管體制改革工作電話會議召開。國務院副總理汪洋在會上強調，要以嬰幼兒奶粉質量安全為突破口，開展重點行業、重點產品專項整治，嚴肅懲處違法違規行為。
6月16日，國務院辦公廳給工信部和發改委等九個主要的部委下發《關於進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作意見的通知》，要求各部委出臺相應措施響應中央精神。
這之後，發改委與工信部、藥監局、質檢總局等部委聯手從價格形成機制、生產許可、註冊認證、配方原輔料備案審核、包裝裝潢等方面紛紛出拳，聯合整頓。
另外一些政策則是鼓勵國內奶粉行業的兼併重組，減少市場競爭主體，以便於管理。
如工信部出臺規定，要求在未來兩年，即「十二五」期間，不再核准新建的嬰幼兒配方乳粉企業項目。同時對2011年以來新建的項目要做清理和審查。如果不是兼併重組，簡單意義的奶粉改擴建項目不能核准。
對於兼併重組的目標，座談會上有官員提到——美國只有4家奶粉生產企業，截至2012年底，中國嬰幼兒配方乳粉生產企業是127家。
6月18日，工信部召集127家嬰幼兒奶粉生產企業開會研討。會上，蒙牛收購雅士利的消息被公布。
最後，政府把目光轉向了外資奶粉公司。
國家質檢總局出臺規定，要求向中國出口嬰幼兒配方乳粉的境外生產企業進行註冊管理，2014年5月1日前完成註冊工作。
6月20日，國家食品藥品監督管理總局召開了加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作媒體座談會。國家質量監督檢驗檢疫總局食品生產監管司副司長馬純良在座談會上透露，這一輪的奶粉大整頓，會不會帶動價格的提升，是國務院領導十分關心的問題。
隨後，發改委和國家工商總局開始行動，直擊國務院領導關注的價格問題。其中，發改委發動了對多家外資奶粉企業的反壟斷調查。國家工商總局則啟動了對利樂等公司的反壟斷調查。
7月5日，國家工商總局披露，總部位於瑞典的全球最大的液態食品包裝系統供應商之一利樂公司正在接受反壟斷調查。調查內容是利樂曾要求客戶在合同約定的期限內無權選擇其他包裝材料公司，進而達到排斥競爭對手的目的。
利樂中國區新聞發言人牟曉燕告訴南方週末記者，目前利樂正在積極配合發改委調查，暫時沒有降價等打算。
同一天，紐西蘭乳業巨頭恆天然宣布正在接受發改委的反壟斷調查。海關統計顯示，2013年一季度，中國進口奶粉24萬噸，其中95%的奶粉是從紐西蘭進口的。恆天然是紐西蘭最大的原料奶供應商，也為眾多中國奶粉企業加工嬰幼兒配方奶粉。
第二次交手
中商流通生產力促進中心高級研究員宋亮告訴南方週末記者，一個接近發改委的朋友跟他透露，發改委從全國各分支機構選拔了六人去多美滋進行反壟斷調查。其中北京2人、河南2人、上海2人。當這些調查員前往多美滋的時候，差點被當做「騙錢的」而被請出公司。中商流通生產力促進中心是由國家科技部和原國家經貿委批准成立的一家信息和技術服務機構。
發改委出手之後，這些外資奶粉公司很快就找來專業律師應對。一位要求匿名的外資奶粉公司中國區中層告訴南方週末記者，其中包括國內一些著名的反壟斷專家，如北京天地和律師事務所主任任勇以及國浩律師集團（北京）事務所的管理合夥人詹昊。
律師們正圍繞外資奶粉公司「是否有實際的壟斷效果」，以及「是否真的能操縱價格」等問題尋找反駁發改委的證據。上述兩位律師以跟客戶簽訂了保密協議為由，拒絕對南方週末記者透露應對措施。
曹敬衡透露，發改委進入惠氏調查後，惠氏開展了自查，第一時間梳理改正了涉嫌對經銷商和零售商的價格控制行為。「請注意，我們自查的結論是，有涉嫌違法的行為，但不是說這些行為就確實違法了。」曹敬衡對南方週末記者說。
《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱反壟斷法）第四十五條規定，對反壟斷執法機構調查的涉嫌壟斷行為，被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內採取具體措施消除該行為後果的，反壟斷執法機構可以決定中止調查。
事實上，這已不是外資奶粉品牌第一次跟發改委唱對手戲。早在2011年，發改委就約談惠氏等外資奶粉企業，希望他們不要漲價，幫著政府穩定物價。約談的重點是，瞭解外資奶粉公司的內部價格構成，包括定價、利潤、成本等方面是不是存在暴利成分。另外就是要求洋奶粉遵守中國反壟斷法和價格法。
但惠氏等沒有採納意見，而是堅持提價。
兩年後的今天，洋奶粉再次面對發改委時，卻沒了底氣。據上述要求匿名的外資奶粉公司的中層人士對南方週末記者透露，反壟斷的調查預計7月底結束，洋奶粉被罰款的可能性很大。
中國反壟斷法第46條規定，對於實施價格壟斷的企業，沒收違法所得，並處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。
政府何時該介入市場？
發改委網站的信息顯示，自2008年8月反壟斷法施行至今四年多時間裏，發改委價格監督檢查與反壟斷局對49起價格壟斷案件開展了調查，對其中20起案件做出了行政處罰決定。這些案件涉及醫藥、造紙、液晶面板、水泥、保險、船舶代理等多個行業，被調查的既有國有企業、民營企業，也有外資企業。
在中國，除了以價格調查為主的發改委之外，還有兩個機構也涉及反壟斷調查——一是國家工商總局，以非價格有關的壟斷行為調查為主；二是國家商務部，以市場集中、購併審批為主要調查內容。
從全球範圍來看，對於是否有必要制定反壟斷法一直有很大分歧。
反壟斷法專家、中國政法大學研究生院常務副院長李曙光對南方週末記者表示，反壟斷法應該有一個「邊界」，來清晰界定政府什麼時候該介入市場。
李曙光認為，對於發改委來說，更應該注意的是外資奶粉企業之間的隱性價格聯盟行為，「價格同盟是最直接的壟斷證據」。
而這次發改委對國內外幾家奶粉企業的反壟斷調查，主要是調查這些企業是否存在限制經銷商和零售商的奶粉批發和零售價格的行為。這是因為反壟斷法第14條釋義規定，禁止上游供應商直接或者間接利用其供應優勢地位，剝奪下游分銷商作為獨立經營者的定價自主權，否則就違反了「縱向壟斷協議」。
一位要求匿名的參與此次發改委調查洋奶粉反壟斷工作的律師告訴南方週末記者，對於縱向壟斷的問題，目前國際法學界主要有兩種判定方向：一是「本身違法原則」，即只要是生產商和經銷商在零售的合同裡，出現了「限定最低價格」等條款，即判定為違反反壟斷法。二是「合理分析原則」，這種模式需要進一步評估「限定最低價格」的行為，究竟對競爭產生了多大的不利影響。
上述匿名的律師認為，橫向的壟斷一般適用直接違法原則，比如卡特爾組織（廠商之間公開組建的一些價格聯盟）。但對縱向的壟斷行為，國際上大多數國家採取的是合理分析原則。
中國對於「縱向壟斷協議」此前已經有了執法案例。2013年1月中旬，發改委對於茅台和五糧液進行了反壟斷調查。這兩家酒企因為要求經銷商「限價」銷售商品，而遭到發改委的反壟斷處罰。
上述匿名的律師透露，對於很多跨國公司來說，為了規避風險，一般會按照更為嚴格的「本身違法原則」進行合規，比如用「建議價格」代替「最低轉售價格」等，且一般不會直接寫明懲罰性條款。
但實際上，外資奶粉對於終端市場銷售價格有多大的操縱能力還很難說。這取決於供應商與零售商之間的博弈。
一些大的零售商對外資奶粉公司的限價要求常常置若罔聞。一位家樂福的前員工告訴南方週末記者，過去十年間，家樂福和惠氏的奶粉定價權爭奪戰就沒有停止過。
早在2004年，惠氏就已經開始對市場的價格管控，當時惠氏為北京地區制定了終端市場最低價格底線，但在2004年12月，家樂福做促銷，自行調低惠氏奶粉的售價。惠氏很快通知經銷商停止向家樂福供貨。這樣的「遊戲」幾乎每年都要上演，由於家樂福客流量巨大，惠氏一般最終選擇妥協。
而從統計數據上來看，外資奶粉品牌在終端的銷售價格也並非完全一致。
比如，2012年12月14日，上海市發改委公布了一組價格數據，涉及上海10家大型綜合超市48家門店的約60款嬰兒奶粉價格，其中，價差金額最大的是雀巢超級能恩，最高價為329.00元，比最低價高71.00元；價差幅度最大的是惠氏S-26金裝健兒樂，最高價為262.00元，最低價為195.00元。
