為什麼中國的地方官員們更關注交通投資，而不是環境基礎設施建設？
近日，一份由中外研究團隊提供的學術研究報告，從經濟學與統計學角度提供了耐人尋味的解答。
不僅如此，如果讀者足夠有耐心，還能從中洞察中國地方黨政官員政績與升遷間複雜、但有趣的數理關係。
（看中國配圖/網路圖片）
從這份報告看，GDP增長率每提高一個標準差，市委書記的晉升機率就提高了4.76個百分點，市長的晉升機率就提高了10個百分點。而一個城市政府改善環境的開支，卻與市委書記和市長的晉升呈顯著負相關。在這樣的背景下，官員們越來越趨同於理性經濟人角色，但這正是需要警惕的。
業績導向型晉升機制
來自新加波國立大學、清華大學、上海財經大學與加拿大艾伯塔大學的研究團隊分析了2000-2009年涉及287座城市、976名書記和1075名市長的相關數據後發現，中國各地地方政府近年來對城市基建的投入主要依然集中在交通基礎設施方面。
在中國，幹部的晉升可能性取決於他過去的表現能否被實實在在的經濟發展成果所證明。這種業績導向型的幹部晉升機制使地方政府之間圍繞著經濟發展形成競爭。
這種地方政府之間的競爭與中國的分散型財政支出體系密切相關。正如世界銀行在其主題報告中所述的那樣，中國的地方政府必須承擔大約80%的預算支出以及相應的重要公共服務，包括基礎衛生、教育以及養老金、失業保險、最低收入保障等一系列社會保障。各地市政府還需要承擔交通基建、環境改善等城市基礎設施投資中的大頭，但是，它們的財政收入基於「分稅制與財政轉移支付，與其財政支出責任並不相稱」 (世界銀行2012，p.55)。
對於大多數地方政府來說，從上級政府獲得的財政轉移支付只夠涵蓋自己基本運作的開支（也就是俗稱的的「吃飯財政」），因此地方政府必須獲取預算外融資來支持城市基礎設施建設。大部分融資來自銀行貸款、地方債券或土地出讓金。
這種收支不匹配與權責不匹配必然影響到城市黨政領導人的投資決策與創收決策。由於自己的晉升機會更多的由是否能促進本地經濟增長決定，幹部們必然會選擇將公共支出轉向可以在短期內拉動本地區經濟增長的項目，而難以考慮這些決策是否會影響到本地區有形或無形的長期發展。從這個意義上說，與環境改善、教育、衛生等方面的投資相比，加大對交通基礎設施的投資無疑更符合各地官員的利益。領導層對經濟發展的技術官僚式闡釋——對大壩、高速公路以及其他「不朽的」物質成就的偏愛——也推動了這種投資方向的差異。
研究團隊通過定量分析，得出五條主要結論：
第一、無論從統計學意義上還是從經濟學意義上說，地市層次在環境方面的投資都能顯著地改善環境；
第二、如果省級領導更為看重交通基礎設施投資，地市級黨政幹部將加大本地區的交通基礎設施投資，但是如果省級領導更為關注的是環境指標，地市級黨政幹部卻未必予以迎合；
第三、加大對交通基礎設施的投資，短期內將來帶來更高的土地價格、更多的土地出讓收益以及未來更大規模的交通基礎設施，但對環境基礎設施的投資並不能帶來類似的結果；
第四、加大對交通基礎設施的投資將有助於提高次年的GDP增長率，而對環境基礎設施的同樣投資不能帶來類似的結果；
第五、GDP的快速增長有助於增加官員被提拔晉升的機會，但加大對環境基礎設施的投資對官員的提拔晉升並無助益，甚至存在負面的影響。
研究團隊根據所挑選的27個省份在2000年到2009年期間執政的82位省委書記的名單，在網上搜索他們的講話與文章中提及標誌城市基礎設施投資的「基礎設施」或「城市建設」、標誌相關交通基建投資的「交通」和標誌城市環境基礎設施投資的「環保」或「環境保護」等關鍵字的網頁個數。結果顯示，各省委書記提及這三類關鍵字的平均指數分別為：基礎設施投資0.16，交通設施投資0.29和環境改善投資0.22。因此，至少在關於省委書記的在線報導中，相比較改善環境而言，總體上省委書記更強調交通投資。
交通基礎設施作為城市基礎設施投資總額的份額從2000年的60.2%上升到2010年的72.7%。
如前所述，很容易得出這樣的結論：中國目前實行的以轄區經濟增長為政績評估基礎的幹部提拔晉升系統，決定了各省省委書記的偏好必然會在一定程度上影響到該省各市黨政主官的決策。研究團隊的定量研究支持了這一結果：中國的行政層級體系決定了市級領導的投資決策與本身省委書記強調的經濟增長目標相一致。
環保訴求境遇尷尬
值得注意的是，即使省委書記更強調對環境改善的投資，各市在執行上會基本忽略上級省領導的偏好，對改善環境的投資並不會因此提高多少，甚至毫不相關。
有趣的是，各市所吸引的外商直接投資中越來越多地與環境改善有關。如果各省希望吸引更多的外商直接投資，都必須在改善環境方面支出更多。
研究結果還表明，各市在交通方面的基礎設施投資能顯著地拉動經濟增長。因為能增加晉升機率，各市幹部傾向於為交通基礎設施開支提供資金。交通基礎設施的開支能立即創造經濟活動、提升、增加政府土地收入，比環境改善開支有更直接的和有形的經濟影響。好的環境會吸引移民和投資，包括國外投資，但其對GDP的影響是緩慢的，全面鋪開也需要在更遙遠的未來才能實現。
大量的學術文獻說明，幹部提拔最重要的決定因素是能否促進本轄區GDP的快速增長。但研究團隊的定量研究的結果卻表明，地級市黨政主官的升遷概率，並非單純地與他們任期內當地的GDP絕對增長率或者當地相對於同一時期其他所有城市的GDP平均增長率的相對增長有關，但是卻和他們任期內相對於其前任主政時當地GDP的增長率高度相關。也就是說，現有的政績體制要求，只有做得比前任更出色，官員才更有希望被提拔。如果市委書記和市長任期內的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高於8% 。當然，考慮到中國諸多城市之間千差萬別的異質性，這種考核方法是明智而有效的。
值得注意的是，「回歸「（regression analysis)結果還顯示，GDP的增長對各市市委書記晉升的影響力要小於對各市市長被提拔的影響力。在其他因素不變的情況下，GDP增長率每提高一個標準差，市委書記的晉升機率就提高了4.76個百分點，而市長的晉升機率就提高了10個百分點。這正好體現了中國現行體制下市委書記相比市長更為多元化的角色定位和考核標準。
最值得一提的是，一個城市政府改善環境的開支，實際上與市委書記和市長的晉升呈顯著的負相關關係。在其他因素不變的情況下，經過平均GDP校正後的改善環境投資每增加一個標準差，市委書記的晉升機率就會下降8.5個百分點，而市長的晉升機率就會降低6.3個百分點。也許各市「環保人士」冒犯了那些以經濟增長為主要任務的省級領導幹部，也或者晉升無望的市級領導幹部會更傾向於加大改善環境的投資。但這與前述市級領導幹部爭相投資交通基礎設施而非環境設施的現象是一致的，因為前者更能為經濟增長做出實質性的貢獻。
這些結果似乎是由中國市級領導幹部面對的晉升激勵、職責分配與預算約束所決定的。地方政府被上級分配的最重要責任是提供城市基礎設施和基本公共服務。然而,地方政府的收入是基於稅收收入共享和政府間的財政轉移支付，這使得地方政府的收入不足以支付這些開支。地方黨政領導幹部在一個地方待三年左右就要面臨再次調動，因此地方黨政領導幹部很看重這三年間轄區內切實的經濟增長，同時很少會加大對公共服務的投入，因為這些投入不會在幾年內促成明顯的經濟增長。
中央領導幹部的講話越來越關注環境問題,相關研究數據也顯示在環境設施方面的支出能夠顯著改善空氣的質量。但是, 即使中國主要城市的環境條件已經惡化，也並沒有刺激地方政府增加在環境方面的支出。
以上實證結果顯示,對交通基礎設施的支出促進了GDP的增長和土地價格的提升。由於土地出讓是市級政府預算外收入的主要來源,因此運用政策來提升土地價格成為地方政府應對權責不匹配、收支不匹配的主要辦法。這也促使市級領導去支持在交通基礎設施方面的支出——它能減輕政府面臨的預算約束，而在改善環境方面的投資卻沒有這樣的一系列好處。
環境設施方面的支出會對市級幹部的晉升帶來消極的影響，因為花在改善環境上的資金不能夠迅速促進當地的GDP增長,雖然不熱衷於迅速晉升的幹部也有可能會努力改進當地的環境，但很明顯，幹部的晉升機制會影響地方政府的支出分配。這裡能否補充一個數據？
這導致地方官員們積極地履行被納入激勵機制和評價體系、能夠增加財政收入的職責，忽視那些不納入激勵制度、不會帶來財政收入的職責。研究團隊就此總結：「簡而言之,黨員幹部似乎是典型的理性經濟人。」
儘管如此，維持最低水平的環境設施投資對當地官員確保政治生涯仍然是必要的。最近，中央政府在2011年發布的《環境保護「十二五」規劃（2010-2015）》中還明確列出了將環保作為地方官員的評價指標，這可能為地方官員擴大環境投資提供更多的直接誘因。
新的五年規劃強調保護環境、提高衛生保健標準、提高公共教育的質量和普遍性。要實現這些受到限制的政策目標,黨內的高級幹部需要仔細考慮官員的提拔晉升機制、政策責任和預算約束的相互影響。一句話,如果高層領導人希望改善空氣質量或希望實現其他的環境目標,就必須認真改變中國幹部政績考核體系以及財政預算體系。
作者龐溟為經濟學博士、證券分析師；本刊記者傅碩對本文亦有貢獻
