在中國歷史上，由於濃厚的封建思想，以及奉行"事死如事生「的禮制，幾乎歷代封建帝王都十分重視修建陵園。
秦始皇帝從13歲繼位後，就開始在驪山之麓為自己修建陵墓。全國統一後，營建工程得以大規模進行。為修筑陵園所徵調的役夫徒隸竟達70餘萬人，前後經營38年之久。直到秦始皇帝死時，陵園工程尚未完全竣工。
史學家司馬遷在《史記 秦始皇本紀》中對秦始皇陵的修建及陵墓內部結構情況有一段生動的描述："始皇初即位，穿治驪山及並天下，天下徒送詣七十余萬人，穿三泉水，下銅而致槨，宮觀百官奇器珍怪徙藏滿之，令匠作機弩矢，有所穿近著輒射之。以水銀為百川江河大海，機相灌輸。上具天文，下具地理。以人魚為燭，度不滅之者久。」
一、秦始皇陵的督造者
古代修建王陵是重大盛典，所以王陵的修建工程大都是由相邦主持的。如1978年河北中山王墓出土的銅版兆域圖銘文說，國君命相邦"為兆乏(法)"，即指明了由相邦主持陵墓工程的事實。秦國繼承了這一制度，秦始皇陵工程的督建者應是當時的相邦。秦始皇陵的修建可分為幾個時期，所以在不同的時期內，主持人也不同。
第一時期：從選擇陵址到秦王政九年(公元前247年-前238年)。這段時間應是由相邦呂不韋具體負責的。呂不韋是秦始皇時代第一位相邦，由於秦始皇繼承王位時只有13歲，所以當時的呂不韋已成為秦國的實際執政者。雖然他名義上是相邦，而事實上秦王大權旁落，相邦權力已達極點，始皇陵園工程正是在這個時候開始的，從陵園位置的選點到陵園的整體規劃，從調配人力、物力到陵園的施工，作為陵園工程的第一位主持者呂不韋無疑起了關鍵作用。在他任相邦的九年時間內，為整個陵園工程的營建打下了基礎。
第二時期：從呂不韋被罷官直到秦始皇統一中國(公元前237年-前221年)。這段時間秦陵工程由誰來負責史無記載，但從《史記·秦始皇本紀》中：秦始皇九年，長信侯嫪毐作亂，秦始皇「令相國昌平君、昌文君發卒攻毐」的記載來看，呂不韋免相之後，仍有相邦昌平君。昌平君之後，還有相邦隗林、王綰。在秦始皇陵及秦都咸陽等地出土的秦權、秦詔版上均記有"廿六年，皇帝盡並兼天下……乃詔丞相狀、綰法度量，則不壹，歉疑者皆明壹之。"根據當時相邦主持陵墓工程的制度，可以說這一時期由相邦昌平君、隗林、王綰主持陵園工程。
第三時期：秦始皇統一中國後至二世繼位(公元前221年-前210年)。李斯是繼隗林之後升任丞相的，那時陵園工程正處於大規模營造時期。《漢舊儀》說秦始皇「使丞相李斯將天下刑人隸徒七十二萬人作陵。」說明李斯是修建陵墓的主要主持人。全國統一之後，李斯以廷尉的身份參與了秦始皇建立和鞏固封建帝國的一系列重大決策，所以在他任丞相之前可能就參與了陵園工程的主持，當他接任丞相後就正式主持了這項工程。在整個陵園工程的大規模修建和擴建方面，李斯起了重要作用。
第四時期：二世繼位至工程停工(公元前210年-前208年)。秦始皇死後，秦始皇陵工程並沒有徹底完工。此時，二世繼位，內政混亂，李斯被趙高迫害致死，修陵工程也應換人負責。據《史記》記載，陳勝起義軍進兵至戲水，少府章邯向二世皇帝奏曰："盜已至，眾強，令發近縣不及矣。麗山徒多，請赦之，授兵以擊之。"章邯此時應是陵園事務的負責者，二世批准他的奏請，修陵刑徒被赦編為軍隊，由章邯率領去和起義軍作戰，直至秦朝滅亡，秦始皇陵園的工程也就結束了。
二、修建秦始皇陵所用時間
秦始皇陵園工程從選址設計、施工營造到最後被迫中止，共用了39年時間(公元前246年-前208年)，縱觀整個陵園工程的修建，前後可分為三個階段。
第一階段：從秦王繼位(公元前246年)開始到統一全國(公元前221年)。在這26年時間內先後展開了陵園工程的設計和主體工程的施工，初步奠定了陵園工程的規模和基本格局。
第二階段：從統一全國(公元前221年)到秦始皇三十七年(公元前210年)病死葬於驪山，這九年為陵園工程的大規模修建時期。此時秦始皇已登上了皇帝的寶座，他要維護皇帝的威嚴，把死後的亡靈世界裝扮得和生前一樣，所以進行了大規模的修建。經過數十萬人的修建，基本完成了陵園的主體工程。
第三階段：從秦始皇三十七年(公元前210年)到二世二年(公元前208年)冬。這三年是工程的最後階段。這一階段主要從事陵園的收尾工程與覆土任務。秦始皇死後，秦二世繼續營建，但由於陳勝所派周文的軍隊已進至戲水附近(今臨潼區東)，二世便把修陵的幾十萬刑徒臨時武裝起來，去和周文的軍隊作戰。至此還沒有完全竣工的陵園工程才被迫中止。
三、秦始皇陵園的修建者來自何方和他們的身份
司馬遷在《史記·秦始皇本紀》中記載："始皇初即位，穿治酈山，及並天下，天下徒送詣七十餘萬人。"也就是說，秦始皇從13歲繼承王位起，就開始為自己修陵造墓，修建時間長達39年，動用民力最多時達70餘萬人。那麼這些修陵人來自何方呢?
全國統一前，參加修陵的人大都來源於秦國本土，主要是關中地區的秦人。全國統一後，修陵人是從全國各地進行徵調的。《史記·秦始皇本紀》記載："天下徒送詣七十餘萬人"；《漢舊儀》中也說修陵者為"天下刑人隸徒"。目前發現的考古資料也證明了這些文獻記載的史實。從秦始皇陵附近的修陵人墓地出土的墓誌瓦文，秦俑坑內陶俑、陶馬身上的文字，以及陵園出土的磚瓦上的文字來看，秦始皇陵園的修建者來源於今山東、陝西、河北、河南、江蘇、甘肅、湖北等地，從而也證明了秦統一六國後是從全國各地徵調了大批的人員來修筑陵墓的。
從秦始皇陵發現的考古資料來看，修陵人的身份有四種類型：
1.刑徒。在秦始皇陵西北角發現了一處秦代的打石場遺址，遺址內除出土了秦代的鐵錘、鐵鏨、鐵釘、石水道的半成品以及大批石材外，還發現了鐵鉗、鐵鈦等刑具和人的屍骨，這些戴著鐵刑具為修建始皇陵打制石材的人，便是帶罪服役的刑徒。這與文獻上所記載的「及並天下，天下徒送詣七十餘萬人……」(《史記·秦始皇本紀》)、"高祖以亭長為縣送徒驪山……"(《史記·高祖本紀》)、"少府章邯曰："……酈山徒多，請赦之，授兵以擊之……"(《史記·秦始皇本紀》)等等，基本相符。文獻、實物兩相印證，更加說明修建秦陵動用了大批的刑徒。
2.居貲。在陵西修陵人墓地，有103座墓穴，每座墓穴內一般埋2-3人，最多14人。死者大多是青壯年男子，另有兩名婦女和兩名幼男。在這些死者身上覆蓋的瓦片刻文中，有死者的姓名、籍貫，有的還有爵位，其中有10人寫的身份為"居貲"，是因犯法而被罰錢，如果本人沒有能力繳納錢財，便以勞動來代替。服居貲勞役的人一年有兩次假可以回家耕田。
3.官府和民間工匠。修建秦始皇陵需要大批的磚瓦匠、木匠和製作各種陪葬品的手工業者。近年來從始皇陵出土的磚瓦、陶器和兵馬俑坑出土的陶俑、陶馬身上，發現了一大批工匠名。
4.定期服勞役的人。
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