一、國立大學校長的來源及大學理念
嚴格說來，中國現代大學的建立只是二十世紀以後的事。主要以當時國立北京大學和國立清華大學的建立為標誌，其它大學的建立時間大體在這前後。（謝泳《中國現代大學的「制度設計」》，見楊東平主編《大學之道》第１６７頁，文匯出版社，２００３年８月，上海）當時中國大學的主要格局是國立大學、私立大學和教會大學三種形式。
國立大學的概念裡包括了省立大學和市立大學，私立大學的概念裡包括了教會大學。１９２６年１０月，國民政府公布的「私立學校規程」中規定：「凡私人或私法團設立之學校，為私立學校，外國人設立及教會設立之學校均屬之。」（唐鉞等主編《教育大辭書》第５０９頁，商務印書館，１９２８年２月，上海）１９２９年７月制定的《大學組織法》規定，除了國立大學以外，可以設立私立大學。「由私人或私法人設立者，為私立大學。」當時這三種大學的實際地位雖然稍有差異，但在法定地位上是平等的，教育部一視同仁。而且對於辦得好的私立大學，中央和省市政府都要撥款補助，或者由教育部轉商各庚款教育基金委員會撥款補助。
本文討論大學校長與政府的關係，主要指國立大學的校長，不包括私立大學和教會大學的校長，也不包括中國共產黨在延安及其控制區建立的大學及它的校長。
二十世紀早期，中國國立大學校長的來源從法律制度上觀察是由政府任命的。《大學組織法》第九條規定：「大學設校長一人，綜理校務。國立大學校長由國民政府任命之；省立市立大學校長，由省市政府分別呈請國民政府任命之。除國民政府特准外，均不得兼任其它官職。」從後來國立大學校長的實際操作觀察，早期成為國立大學校長的主要是傳統的士子，如北大校長嚴復、蔡元培、蔣夢麟等。私立大學的校長大體也不例外，如南開的創始人嚴修、南洋大學堂校長唐文治、交通大學校長葉恭綽和光華大學校長張壽鏞等。這個現象說明，中國早期承擔傳統教育向現代教育轉變職責的，還是傳統的讀書人。同時也說明中國傳統教育向現代教育轉化的過程比較順利。它有兩個特點：１、大學制度的設計者有世界眼光，如蔡元培和蔣夢麟。２、大學制度的設計者從一開始就居於教育的主導地位。蔡元培、蔣夢麟都做過教育部長和大學校長。
早期中國大學教育的主要模式來自歐美，越往後受美國教育制度影響越重。上世紀三十年代，研究中西比較教育制度的常導之認為，英美兩國傾向地方分權，其學校制度上容許較多的迴旋餘地，其它各國均傾向中央集權，全部學制皆出於最高行政機關的一貫規則。常導之說： 「從多數國家之行政及學校制度中，皆可發現其所受於德法兩國之影響，即美與蘇俄，亦非例外。蘇俄在其建國初期中，頗有一舉而擺脫所謂資本主義國家之成法，而另起爐灶之勢；唯自實行新經濟政策以來，其學制上顯然受了外來的影響。英國在世界經濟及政治上之勢力，遠較德法兩國為雄厚，但其教育制度，則在所屬領地以外，似乎影響他國之處不多。至於美國制度似乎僅能在我國博得最多之讚美者。」（常導之《各國教育制度》下冊第４０２頁，中華書局印行，１９３７年７月，上海）
常導之最後這句話，可以說是對中國現代教育所受影響的一個總結。法國教育權集中於中央，國立大學校長由政府任命，英美各國大學多私立，校長由董事會聘任，德國大學的行政權集中於大學的評議會，校長由評議會選舉。中國國立大學校長的產生大體源於這三種模式的綜合影響。一般說來，校長由政府任命，但權力集中在由教授組成的評議會中，特別以國立清華大學最具代表性。
中國國立大學校長在完成傳統教育向現代教育過度中，最重要的一點是他們比較早地接受了大學獨立的思想，他們並沒有因為校長是政府任命、國立大學主要經費來源於政府撥款，就放棄對這一現代大學理念的接受。１９１９年６月，蔡元培發表《不願再任北京大學校長的宣言》時曾說：「我絕對不能再作那政府任命的校長。……我絕對不能再作不自由的大學校長：思想自由是世界大學的通例」。（《蔡元培全集》第３卷第６３２頁，浙江教育出版社，１９９７年１０月，杭州）當時以蔡元培為代表的中國國立大學校長，已完全確立了現代大學校長與政府之間的基本關係：國立大學經費來源於政府撥款為天經地義，而政府不能以大學經費來源於財政撥款就對大學事務隨意干涉。這一認識已成為中國國立大學校長的共識，１９４９年以前中國高等教育的成功主要得之於這一理念的形成和落實。傅斯年曾多次講過，教育如無相當的獨立，是辦不好的。政府的責任第一是確立教育經費之獨立，不管是中央還是地方。第二是嚴格審定校長，保障他們的地位。（《傅斯年全集》第５卷第１３頁，湖南教育出版社，２００３年９月，長沙）
中國早期研究教育行政的夏承楓認為：「大學為最高學術機關，應有校政自治學術自由的精神。政府對於大學的管轄，應有其限度。教授治校為近代大學行政的普遍現象。即取集權的法國，近亦取消高等視察員，許大學有相當自由。大學應有完整的教授制，健全的評議機關，俾漸能趨於自治一途。大學以學術為中心，不同的學說在一大學可以並存。大學生以研究為中心，應充分予以自由研究的可能。但大學的自由，亦非可輕易取得，是在大學本身的學術化。中學式的大學，假自由以行，要亦失大學自由的真義。」他還說：「迄至目前，一般資助大學者，尚無以贈與金錢為取得控制權之手段者。在國家方面今日對於大學所付與之撥款，多於戰前十培，然始終完全承認允許大學自由之必要。然而英人一般認為此中伏有危機，並以為大學之自由苟以任何形式被侵害時，皆當警戒並竭力反抗雲。」（夏承楓《現代教育行政》第８９頁，中華書局印行，１９３３年９月，上海）１９４６年１月，周鯁生給胡適的信中曾憶及蔡元培時代的北京大學，他說：「我們在北大的時候，儘管在軍閥政府之肘腋下，可是學校內部行政及教育工作完全是獨立的，自由的；大學有學府的尊嚴，學術有不可以物質標準計度之價值，教授先生們在社會有不可侵犯之無形的權威，更有自尊心。」（《胡適來往書信選》下冊第８８頁，中華書局，１９８３年４月，香港）１９２７年國民政府建立以後，曾有控制國立大學的意圖，但常常受到教授的抵制。抗戰爆發後，中國各主要大學撤退西南，正是靠了幾位國立大學校長的努力，才保持了中國高等教育的命脈。雖然從此以後中國國立大學的學風受到一些影響，但大體沒有變壞。周鯁生在同一信裡還表達了他對當時北京大學的看法，他認為１９２７年以前的北京大學最令他懷念，以後就有官僚化甚至衙門化的傾向。
由於比較強烈意識到國立大學校長在大學和政府之間的特殊關係，國民政府１９３４年修訂的《大學組織法》第九條規定：「大學校長一人綜理校務，國立、省立、市立大學校長簡任，除擔任本校教課外，不得兼任他職。」（《中華民國史擋案資料彙編》第５輯第１編１７３頁，江蘇古籍出版社，１９９４年５月，杭州）１９３７年７月，胡適在廬山談話上就多次說過，教育應該獨立，其涵義有三：１、現任官吏不得作公私立大學校長、董事長；更不得濫用政治勢力以國家公款津貼所長的學校。２、政治勢力（黨的勢力）不得侵入教育。中小學校長的選擇與中小學教員的任聘，皆不得受黨的勢力的影響。３、中央應禁止無知疆吏用他的偏見干涉教育，如提倡小學讀經之類。（《胡適日記全編》第６冊６９４頁，安徽教育出版社，２００１年年１０月，合肥）１９４５年，蔣夢麟任行政院秘書長後，朱家驊和傅斯年就勸他必須辭去北大校長和兼任的西南聯大常委。江澤涵在給胡適的一封信中說：「騮先、孟真勸他辭北大校長，因為他兼北大校長，違反他手訂的大學組織法。」（《胡適來往書信選》下冊第２６頁，中華書局，１９８３年４月，香港）
１９１２年４月，蔡元培邀請範源濂出任教育部次長時就說過：「教育應當是立在政潮外邊的。」（《蔡元培全集》第２卷第４４頁，浙江教育出版社，１９９７年１０月，杭州）１９４９年以前在中國國立大學校長的觀念中，公開的政黨活動在大學裡通常不被認可。無論北洋政府時期還是國民政府時期，黨派背景並不是國立大學校長來源的必備條件。國立清華大學校長梅貽琦曾在日記中說過「余對政治無深研究，於共產主義亦無大認識，但頗懷疑；對於校局則以為應隨蔡孓民先生兼容並包之態度，以克盡學術自由之使命。昔日之所謂新舊，今日之所謂左右，其在學校均予以自由探討之機會，情況正同。此昔日北大之所以為北大。而將來清華之為清華正應於此注意也。」（《梅貽琦日記選》第１７１頁，清華大學出版社，２００１年４月，北京）
１９４８年，北大五十週年紀念時曾有一個「社會主義及蘇聯文獻展覽」。
「展覽說明書」是這樣寫的（《社會主義及蘇聯文獻展覽說明》，１９４８年１２月，國立北京大學出版部，北平）：
「洎自民國五年蔡孓民先生長校，以兼容並包之精神聘請各派著名學者來校，奠定學術自由研究自由之宏模，促成新文化運動之勃興。一時眾說爭鳴風氣大開，始成大學之所以為大。其時，陳獨秀李大釗二先生首先介紹社會主義思想與新青年。其後李大釗先生主持本校圖書館，匯求社會主義文獻甚力。旋招軍閥之摧殘，李先生竟以身殉。本大學優良之傳統橫告滅絕者經年。民十八年冬，本校社會科學院設有社會主義之理想及其統系，社會主義與社會運動等學。二十年，蔣夢麟校長返校，胡適，劉樹榿，周炳琳三先生分長文理法學院，去舊布新，步入校史之復興時期。本院遂請陳啟修講授馬克思經濟學說研究，許德衍先生講授社會制度研究（內容略分封建制度，近代資本主義制度，社會主義制度三部分），趙乃摶先生講授社會主義（內容分空想社會主義，科學社會主義，其它社會主義等），秦瓚先生講授馬克思學說研究，盧郁文先生講授勞工運動及社會主義史。社會主義文獻之匯求遂為法政經濟記錄室工作之一。抗戰軍興，該室所在之紅樓為敵寇憲兵隊侵佔，是項文獻，胥告劫散。學校南遷之後，趙乃摶先生繼續講授社會主義於西南聯合大學。勝利復員以還，復得許德衍先生講授社會制度，吳恩裕先生講授馬克思主義政治思想，樊弘先生講授馬克思經濟學說，陳振漢先生講授比較經濟制度（內容分資本主義制度及社會主義制度），吳惟城先生講授蘇聯政府。至於社會主義文獻之採錄，前由經濟學系自總圖書館書庫檢出敵偽時期毀去目錄卡片並加禁閱之劫余舊藏西文書籍，復自教育部平津區辦事處收回偽新民會中央總會劫持並列為禁書之本校藏書，旋由方經恢復之法政經濟記錄室於接收偽新民學院等敵偽機關圖書資料中備加蒐羅，為數遂大有可觀。其中尤以偽新民學院劫掠前北平大學法商學院藏書中最眾，其書目卡片具遭毀棄，書籍藏諸密室，並加『禁』字、『伊』字或『特』字戳記，以事禁閱。年來積極從事極端繁重之整舊工作之結果，十年禁書卒得重見天日。同時，增新工作亦在極端困難之條件下積極進行。茲值五十週年校慶，特選出所存中文及日英俄法德諸國文字社會主義及蘇聯文獻之一部，都一千餘冊，以供展覽，並資慶祝。」
由此看出當時中國國立大學的大概情況。１９４９年以前，中國國立大學校長主要活動在北洋和國民政府兩個時期，在這兩個時期裡，越往後政府對國立大學的控制意圖越明顯，但因為國立大學校長通常由具廣泛社會聲望的人士擔任，所以在政府和國立大學校長之間，形成了一種有合作但更有獨立的關係，政府對國立大學校長的干涉並不嚴重。
二、國立大學校長與學潮
１９４９年前的中國是一個動盪的時代，真正安定的時間並不長。在這個時代裡除了外患，還有不斷的內爭。這樣時代裡中國的高等教育還能發展，實屬不易。這個結果是中國知識份子共同努力造成的，也是中國國立大學校長能在政府和大學之間保持平衡的結果。在這個過程中，政府對大學獨立所保持的相當尊重，應當肯定。在動盪的時代裡，政府和大學可以說是天敵，因為有大學就有學潮。１９４９年前的中國學潮，從「五．四」到「三．一八」，從「一二．九」到「一二．一」，越往後學潮發生的原因越簡單，明顯特點是黨派介入不斷加深。學潮是國立大學校長和政府之間最矛盾的事。既要保護學生，又要對政府負責，在兩者間找到平衡點是很難的，但中國國立大學的校長在這方面表現傑出，他們沒有因為自己是政府任命就對政府惟命是從，而是在保護學生的首要前提下，調適自己與政府的關係。
有大學就有學潮。中國國立大學的校長很少不曾遇到過學潮的，無論大小。在那個時代裡，沒有平息過學潮的國立大學校長，不能說是真正的大學校長。大學校長的社會聲望常常是在學潮中確立的。在中國國立大學校長的教育理念中有一個核心內容，就是如何對待學潮。蔡元培說過：「我對於學生運動，素有一種成見：以為學生在學校裡面，應以求學為最大目的，不應有何等政治的組織。其有年在二十歲以上，對於政治有特殊興趣者，可以個人資格，參加政治團體，不必牽涉學校。所以民國七年夏間，北京各校學生，曾為外交問題，結隊遊行，向總統府請願；當北大學生出發時，我曾力阻他們，他們一定要參與；我因此引咎辭職。經慰留而罷。到八年五月四日，學生又有不簽字於巴黎和約與罷免親日派曹、陸、章的主張，仍以結隊遊行為表示，我也就不去勸阻他們了。他們因激憤的緣故，遂有焚曹汝霖住宅及攢毆章宗祥的事，學生被警廳逮捕者數十人。各校皆有，而北大學生居多數；我與各專門學校的校長向警廳力保，始釋放。但被拘的雖已保釋，而學生尚抱再接再厲的決心，政府亦且持不做不休的態度，都中喧傳政府將明令免我職而以馬其昶任北大校長，我恐若因此增加學生對於政府的糾紛，我個人且將有運動學生保持地位的嫌疑，不可以不速去。乃一面呈政府，引咎辭職，一面秘密出京，時為五月九日。」（《蔡元培全集》第７卷第５０４頁，浙江教育出版社，１９９７年１０月，杭州）這是蔡元培對學潮的基本態度，大體代表了中國國立大學校長對學潮的一般認識。
國立清華大學校長梅貽琦在對待學生的態度上也非常有獨立性。四十年代末，國民黨特務有一次要來清華逮捕學生，先送來了一個名單，大概有幾十個人。這個名單本來可以不給清華，因為負責人是清華畢業生，對梅貽琦有相當的尊重，事先秘密的通知了一下。學校為此開了校務會，梅貽琦極力主張通知黑名單上的學生馬上離開學校，使這些學生免遭逮捕。（《梅貽琦先生紀念集》第３０９頁，吉林文史出版社，１９９５年２月，長春）當時國立大學校長在對待學生這一點上大體是相同的，這些大學校長在政治上不完全一致，但在對學生上，無論是一般的罷課還是大規模的學潮，無論學生是出於什幺動機，有什幺背景，國立大學校長總是以保護學生為自己的職責，在學生和政府之間，學生比政府重要。
國立大學校長知道教授和學生出事的時候，他們的第一反應不是去責怪教授和學生，而是先去解脫他們，使他們免於任何迫害。國立大學校長似乎有一種自覺，這是國立大學校長的基本行事原則。１９３７年，七七事變前，許德珩、侯外廬、馬哲民被捕後，成為當時北平轟動一時的大事。當時北大校長是蔣夢麟，文學院院長是胡適。這三位是著名的紅色教授。但蔣夢麟和胡適卻多方奔走，設法營救，最後使三位教授獲得釋放。在教授和學生受到威脅時，國立大學校長是受害者和政府之間非常重要的調節因素，他們的選擇非常重要。
三、國立大學校長的時代環境
從國立北京大學最重要的幾位校長嚴復、蔡元培、蔣夢麟、胡適和傅斯年（代理）的思想觀察，其自由主義思想較為突出。中國知識份子較看重美國高等教育模式，也與這個知識背景相關。晚清歷史處境中的國立大學校長，是在傳統與現代轉型中發揮作用的。在嚴復生活的時代裡，仕途與學術大體並不衝突，一般讀書人進退餘地很大。從晚清到民國，雖然時代變了，但這個時代的轉換，對社會基本結構的震動並不很大，創造民國的領袖人物在很長時期裡是與晚清的舊臣共同進行政治活動的，雖然衝突不斷，但並非你死我活。民國初年中國政治的變化，對日常生活的影響是漸進的，中國文化的基本傳統沒有發生斷裂。科舉的廢除，新政的實行，立憲運動的興起和地方自治的熱潮等等，對社會生活的影響基本是正面的。當時因為有相對發達的民間社會為不能再進入仕途的讀書人預留了空間。如政府沒有限制民間辦學的合法性，從法理上保障了民間辦報紙、辦出版社和通訊社及宗教活動的自由等等。在國家之外，社會力量隨處可見。在國民政府面臨困境的時候，選擇胡適出任北京大學校長，可見政府還是有借重自由主義知識份子的誠意。中國文化的命脈從近代以來基本保持在自由主義知識份子手裡，國立大學校長在政府眼中的作用主要是精神方面的，是文化和道德的象徵。
１９４９年前的中國社會，有一個社會賢達的群體。這個群體由前朝官員、地方紳士及各行業中具有社會聲望的人士構成，國立大學的校長是這個群體中的重要成員。它的形成與當時相對發達的民間社會相關。這些人一般都有獨立的經濟基礎，廣泛的社會關係和為社會各政治力量認可的社會聲望。他們通常不直接介入政治活動，只是一個中間性質的力量，在文化、道德和社會進步方面起主要作用。
抗戰勝利後，聽說胡適將出長北大，曾引起很大反響，社會對胡適寄予厚望，當時很多自由主義知識份子都給胡適寫信，表達對他的信任。胡適當時還在美國，他在給朱家驊、蔣夢麟的一封信中說：「將來弟歸國，若不得已，亦願與孟真兄分勞，暫代一時，以待夢麟兄之歸－－」當時胡適對蔣夢麟在北大的作為很肯定，以為他的步入仕途是「為政府徵調，只是暫局。」當時的情況是蔣夢麟離開後，蔣介石想讓胡適或傅斯年出任，因為傅斯年在國內。蔣介石先讓教育部長朱家驊徵求傅斯年的意見，而傅斯年則說北大校長非胡適莫屬，絕無自薦意，並為此上書蔣介石。這說明政府認同胡適和傅斯年是文化界當之無愧的領袖人物，這個評價是蔣介石的幕僚陶希聖的判斷，唐縱在他的日記中說：「與希聖談轉移自由分子對政府之惡感，希聖認為胡適之為最恰當之人物，可惜適之不能歸。其次傅斯年對西南聯大亦頗能影響，如果自由思想派能瞭解政府，則青年學生不致為共黨所愚。」 （唐縱《在蔣介石身邊八年》第４９６頁，群眾出版社，１９９１年８月，北京）
中國第一代和第二代自由主義知識份子的代表人物，先後擔任國立北京大學校長，可以理解為兩代自由主義知識份子與政府的關係是平衡的。從嚴復、蔡元培經蔣夢麟到胡適，作為國立大學的校長，他們和政府之間，基本是一種諍友的關係，你不對的時候我批評你，你對的時候，我就支持你，這種關係，是建立在一種相互信任基礎上的，有人格和知識作最後的底線。蔡元培和胡適他們曾有過「好人政府」的倡言，政府也在不同時期尊重過這種意見。當年無論北大還是清華，都曾有過名教授從政的先例。從早期的羅文干、湯爾和到後來的翁文灝、蔣廷黻、吳景超與何廉等，可以說，早期中國自由主義知識份子曾與政府有過蜜月時期。這種蜜月的建立有兩個條件：一是政府對自由主義知識份子的人格和信仰有相當的敬意，二是在自由主義知識份子早期歷史上，政府官員和他們有天然聯繫，即同出一校或在同一地留學。中國傳統社會的官僚主要來源於科舉，科舉的傳統是特別看重同年科考，這一傳統到了現代轉化成同學同校之誼。
１９４９年前，中國國立大學校長在政治活動中曾產生過很大影響，作為國家與社會之間的一種緩衝力量，在國家與社會發生對立時，他們居間調停，化解矛盾。一個正常的社會，不能沒有這種力量。國民政府時期，大體保留了對自由主義知識份子的起碼尊重，有衝突，但主導傾向是合作。在政府和自由主義知識份子之間，政府是強者，他們的合作是強弱之間的合作。凡強弱關係能保持合作，必是強者一方有大的誠意。七七事變前，國民政府召開廬山談話會，當時主要國立大學校長基本到會，表現了
